管网特许经营渐行渐近？民营企业为何保持沉默？

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国家鼓励管网项目应用特许经营

但使用者付费成难题

根据E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛在2024年水业热点论坛上公布的数据，从42个重点城市的污水处理费的分布情况可以看出，在达到准Ⅳ类标准的情况下，污水处理全成本应当在1.8元/吨以上，并且住建部又提出要将管网的费用叠加进去，整体费用将更高。但实际从全国范围来看，目前的污水处理费价格大致处于1元/吨的水平。统计范围内，只有上海市的污水处理费较为可观，南京、北京、苏州、无锡相对良好。

由此可见，我国污水处理费实际收支与目标之间还有很大的差距，仍有很长的路要走。在此情况下，要拉平投资与收益之间的差距，在管网特许经营项目中实现使用者付费模式就显得尤为重要。

115号文强调了政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，并在附件《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单》中提到了污水管网项目，释放了鼓励污水管网项目采用特许经营模式，并积极探索使用者付费的信号。此外，在2024年3月，由住房城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局发布的《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》(建城〔2024〕18号)中也提到了鼓励社会资本通过特许经营等方式参与，研究探索规范项目收益权、特许经营权等质押融资担保。

虽然国家政策在鼓励污水管网项目应用特许经营模式，但是在现实操作层面，受限于价费机制，管网特许经营项目难以真正落实。按照当前国家的政策机制，并没有从立法层面确保管网领域建立使用者付费机制。这样一来，本身不具有运营属性的管网也就不具备可持续“造血”能力。

刘敬霞分析，115号文与1013号文虽然在政策上开了口子，但这些政策是否能在地方落实，很好支撑115号文与1013号文，还要看地市级及以上的政府相关主管部门是否在管网价费机制方面做了创新性突破，出台了具有普适性的收费机制。如果已走完立法程序，可有效征收管网费用，那么就满足了使用者付费的条件。

据了解，由财政部、发改委与住建部在2014年印发的《污水处理费征收使用管理办法》(财税〔2014〕151号)提到，污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定;2018年发布的《发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中也明确规定污水处理费中不包含管网费用：按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则，制定污水处理费标准。

纵观各地污水处理费征收标准，目前只有极少数地区有明确兼顾到管网使用费用，如新疆乌鲁木齐市。

乌鲁木齐市城市供水分类水价表

其它地方虽有在相关政策文件中提及“管网”相关内容，但并未列出具体的价格。如《北京市大兴区污水处理费征收使用管理办法》提到污水处理费应专款用于以下事项：(一)污水管网、污水处理设施的建设和运行以及污泥处理处置;(二)污水处理费征收手续费支出。

面对管网领域的价费机制难题，刘敬霞认为污水收集管网作为污水处理设施的一个组成部分，应将其与污水处理厂视作一个完整的污水处理设施，将投资成本、建设成本和运营成本统一核算，推出污水厂与管网的一体化价费机制。目前，她正在与E20联合推进该部分工作，并向生态环境部等相关部委提出具体建议。

刘晓军分析，受限于法律法规对污水处理费用途的限制，当前国内的城市污水管网管理绝大部分还是由政府在主导，一种是完全行政事业化的管理，比如由住建、城管或市政管理部门下设的排水管理处管理。这一类相关项目的资金来源是由财政统收统支;另外一种普遍的模式是一些经济发达的地方，如上海、杭州等地将管网部分已经移给市属大型水务企业，虽然它不完全是财政统收统支的模式，但管网的运行、回报模式实际上还是很传统的，仍然是政府通过成本监审确定运营成本，每年根据运营成本和适当的利润付费。

他总结：“基于当前的机制，如果是按照新机制来推动管网应用特许经营模式，那么首先就要解决使用者付费来源的问题。”

刘晓军也赞同征收管网费用的思路，毕竟管网使用费仍然是取之于民，用之于民。他认为，具体的征收方式，一种是单独设立一项管网使用费，专项用于供排水管网的运营维护;另一种是纳入污水处理费统一征收，并对污水处理费进行划分，其中一部分用于污水管网运营维护。他分析，从立法角度看，第二种方式难度更小一些。

此外，刘晓军还谈到：“按照现有的政策，单一管网项目的特许经营是做不了的。国家正大力推进的厂网一体化模式其实也有助于管网项目理清价费机制。”厂网一体化将一个区域内污水处理厂和污水收集管网这两个原本可能由不同主体投资、建设、运营、维护的环节，整合交由同一个责任主体统一负责。可有效解决传统模式下“厂网分离”导致的权责不清、互相推诿、投资不协调、运营效率低下、监管困难等问题。

厂网一体化后，运营主体需要承担庞大的管网+处理厂整个系统的巨额投资、日常运营维护以及未来的更新改造费用。单纯依靠政府财政补贴难以持续。稳定、充足的使用者付费收入是保障一体化运营主体持续、高效运营的关键资金来源。没有合理的使用者付费机制，厂网一体化项目可能陷入财务困境，难以维持。

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“春天”来临，投资污水处理管网项目应当注意哪些问题?

在2025年水业战略论坛上，E20研究院执行院长薛涛提到，随着近两年城市更新行动的实施，管网项目的“春天”可能要来临了。一方面，我国城市化进程不断深化，包括管网在内的城市基础设施老化，需要淘汰或更换，存在客观的市场需求;另一方面，随着城市更新行动的推进，如市政基础设施补短板、污水管网“厂网一体”建设改造、城市地下管网和综合管廊建设以及老旧片区更新改造等领域都涉及供排水管网领域。

编辑：赵凡