管网特许经营渐行渐近？民营企业为何保持沉默？

近两来，随着“两新”“两重”行动的推进，城市污水收集与输送管网成为环保领域关注的热点之一。2024年3月18日，住房城乡建设部、生态环境部等五部门联合发布了《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》。文件要求，到2027年，基本消除城市建成区生活污水直排口和设施空白区，城市生活污水集中收集率达到73%以上，城市生活污水收集处理综合效能显著提升。

随着市场需求的释放与政策的出台，一些管网特许经营项目陆续面向市场进行招投标，但也有业内人士指出，这些项目中大多是打了擦边球的，真正意义上推进管网项目中的特许经营，价费机制一定要捋顺。

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管网项目能不能做?还是要看价费机制是否清晰

其实近两年以来标注管网特许经营的项目逐渐增多，这些项目基本都由国央企中标，如2024年，乐平市主城区水环境综合治理厂网一体化一期工程特许经营权出让项目与南昌市湾里管理局景区公共设施监测中心湾里城区厂网一体化项目分别成交，成交方分别为江西洪城水业环保有限公司与江西洪城环境股份有限公司，两家公司均为地方国企。

近期，由长江生态环保集团有限公司(联合体成员方：长江管网有限公司、江苏吴中集团有限公司、武汉中仪物联技术股份有限公司)中标的江苏省苏州市吴中区水管家及管网攻坚特许经营项目开标，该项目中标单价为3.144元/吨。在其费用来源中，明确写到“使用者付费的部分分配”。

据招标公告，该项目招标人为苏州市吴中区水务局，项目预算金额329230.59万元，最高限价(单价)：3.145元/吨，其中运营补贴部分单价限价：1.395 元/吨;使用者付费部分单价限价：1.75元/吨，特许经营期为40年。该项目特许经营范围包括两部分：存量部分(子项1)为：①太湖新城、金庭一期、城区3家存量污水厂、吴中区智慧水务管理平台的盘活;②9座污水厂的运营;③全区存量一二级污水管网及其关联泵站(井)的运营;新建及改扩建部分(子项2)为：①吴中区污水处理厂改扩建工程;②通沟污泥处理处置设施新建工程;③泵站改扩建工程;④管网建设工程;⑤剩余管网检测与修复;⑥管网修复改造工程;⑦农污独立处理设施改造工程;⑧吴中区智慧水务管理平台提升改造工程。

近期，正在招标的广东省四会市污水管网提质升级项目，虽然本质上是一个经营权转让项目，但在其可经营性部分明确提到了“通过收取管网使用费的方式，获得项目运营收入”，项目建设内容主要包括：

四会市贞山片区排水管网建设工程，新建排水管网长度约65.49公里(其中含污水管道40.71公里，雨水管网24.78公里)，现状管道综合整治约35.91公里。项目经营期限约定为30年。其中建设期3年，从《四会市污水管网提质升级项目经营权转让协议》签订之日起，至“四会市贞山片区排水管网建设工程”竣工验收合格之日止，运营期为27年。值得注意的是，招标公告提到，该项目通过收取管网使用费的方式，获得项目运营收入，具备可经营性。

上海市锦天城律师事务所高级合伙人刘晓军在接受中国水网采访时表示，广东四会管网项目实际上是一个污水管网经营权转让项目，项目回报机制提到了管网使用费。但从目前的公开信息看，无论是广东省还是四会市，相关政策中均未出台关于向终端用户也就是社会公众收取污水管网使用费用的相关文件。

“因为当前污水处理费、垃圾处理费等行政事业收费，需要省级以上人民政府同意列入行政事业收费目录才可征收。”这就意味着，该项目涉及的“管网使用费”实际上并没有在法律层面得到认可，也就是说，该项目在法律层面不存在使用者付费。刘晓军强调，除非当地通过立法确定了向终端用户收取管网使用费，否则该项目实质上还是一个政府付费项目。

近年来，国家相关部委与行业内也在讨论是否在污水处理费之外征收管网使用费，但国家层面至今还没有出台具体规定，虽然有一些城市在做管网费用征收试点，但在现阶段，管网的使用者付费的基础在法律上是不存在的。他认为，广东四会项目的“管网使用费”实际上与115号文中提到的“使用者付费”并不是同一个概念。

北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞则认为，广东省四会市的管网项目涉及到“经营权转让”，“经营权转让”在法律上并没有直接依据，过往经验中分析经营权主要是从所有权与经营权分离角度来谈，所有权的四项权能，除了处分权由所有权人保留之外，占有、使用、受益三项权能都可以划归为经营权而进行让渡。依据现有公开材料，无法看出在广东省四会市管网项目中，经营权范围具体如何界定。此外，广东省四会市污水管网项目建设内容基本只有管网建设，建设期3年，无法看出运营期27年的经营内容是什么。而且，由于该项目不是特许经营项目，而是经营权转让，在经营权转让没有直接的法规政策做支撑依据的情况下，如果政府给该项目支付运营费，未来可能会被审计部门等质疑其收费机制的合法合理性，以及该项目是否涉嫌地方政府隐性债务的问题等等。

至于苏州吴中管网项目，刘晓军认为，该项目是一个传统的厂网一体化项目。首先，该项目价费机制是由“使用者付费+政府补贴”构成的，其中使用者付费部分价格为1.75元，与苏州市吴中区非居民用户的污水处理费标准是一致的。第二部分政府补贴也符合115号文中的规定;其次，当前国家鼓励推行污水厂网一体化，该项目将污水厂与污水管网打包在一起，可从法律层面解决使用者付费的来源问题。且苏州市经济发达、用水量大，其污水处理费在全国范围内都算比较高的水平，或许能在一定程度上缓解污水管网的运营、维护费用问题。

不过刘敬霞也提示，苏州吴中管网项目虽然提出了使用者付费的机制，但是当前按照115号文与1013号文的规定，国家对特许经营项目的方案审核较为严格，遇到此类项目，企业还是要注意当地是否有相关的普适性收费政策，且该政策须是地市级以上政府或相关行业管理部门依法制定和公布有效的，才可以支撑其特许经营方案。

编辑：赵凡