民营企业参与城市基础设施投资及相应的融资方式

王大用

（国家开发银行）

　　政府投资、建设、经营、管理城市基础设施一直是发展中国家的传统作法，近年来，政府为摆脱过重的财政压力、提高基础设施建设质量和服务水平，已开始利用民营资本参与城市基础设施投资。政府开始利用监管手段来代替原来对资产的实际拥有，一定程度上减轻了原来直接建设经营管理城市基础设施的烦恼，取得了较好的效果。

　　一、国内民营企业参与城市基础设施投资潜力巨大

　　1. 民营企业参与城市基础设施投资具有巨大的资源空间

　　——城市化是一个国家迈向现代化的必经之路，也是现代化的必然结果。我国目前的发展水平已经进入城市化的快速发展阶段。世界城市化发展规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段，2001年我国城市化水平已达到37.7%。再从经济发展水平看，世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当人均国内生产总值从700美元提高到1000～1500美元、经济步入发展中国家行列时，城市化进程加快，城市化水平将达到40～60%，目前我国人均GDP已超过900美元。我国目前的城市化水平和经济发展水平两项指标都表明，我国城市化已驶入快车道，进入加速发展阶段。

　　——加快城市基础建设是提高城市化水平的必要条件。长期以来，我国对城市基础设施领域的投入严重不足，“七五”以前投入占GDP的比重在1%以下，“八五”期间平均为1.3%，“九五” 期间平均为1.8%，“十五” 第一年在2%左右，距联合国推荐的发展中国家城市基础设施投入占GDP的比例3～5%有较大差距。因此加大对城市基础设施建设的投入是今后各级政府在城市建设方面面临的重要任务。

　　——中国快速发展的城市化进程对城市基础设施领域提出了巨大的资金需求。若按城市基础设施投入占GDP的较低比例3%、以今年GDP10万亿元为基数估算，则每年需对城市基础设施的投入为3000亿元。当然随着GDP的增长和城市化水平的提高，对基础设施的投入将是逐年增加的。仅城市污水处理行业，按亚行的有关估计数据，由目前的污水处理率38%提高到2005年的45%就需要投资200亿美元，大约每年要300～400亿元人民币。

　　——到目前，国家开发银行大约已向100个城市提供了基础设施项目贷款，贷款余额约1000亿元，大大提升了这些城市的环境水平。

　　2.民营企业参与城市基础设施投资具有充足的民间资本基础

　　——从国内金融资源看：城乡居民储蓄存款余额约8万亿元，储蓄率高达40%，居民个人金融资产增长率保持20%。

　　——从居民支出结构发生变化看：消费性支出比例逐渐减少，投资支出比例逐渐增加。居民成为储蓄和投资的重要力量。

　　——随着资本市场的进一步发展，利用民间资本进行基础设施建设的空间较大。

　　3.投资环境日趋完善和政府管理城市观念的变化为民营企业参与基础设施投资提供了条件

　　——信用建设已为各级地方政府所重视并成为倡导的政策方针，创办金融安全区等活动为民营企业参与基础设施投资奠定了基础，政府出台的一系列基础设施收费政策为民营企业参与基础设施投资提供了便利条件，例如目前正在进行的污水处理收费、固体垃圾收费和供热体制改革等，使这些基础设施的收费水平逐渐接近社会平均利润水平。

　　——政府职能正在发生转变。政府职能转变的目标是：政府的职责是提供一个稳健的投资环境，以公平有效的政策方针降低投资回报的风险溢价和消费者的消费成本，提高基础设施的服务水平和服务质量。政府监管的基本原则是：制订基础设施项目的准入制度、制订产品定价规则和保障基础设施的普遍服务功能。

　　——目前部分发达地区在民营企业参与基础设施投资方面已经迈出了成功一步。例如，安徽国祯环保节能科技股份有限公司依靠自己的优势于2002年初成功中标了国内第一个BOT国际招标污水处理项目----广东省新会市污水处理厂，实现了政府和民营企业的“双赢”。但企业要迅速发展，也同样面临一个资金问题，目前该公司已就开工的两个污水处理厂正式申请国家开发银行贷款，开行也同意受理了这两个项目并尽快开展了评审工作，打算通过试点，摸索出一套关于开发银行支持民营企业参与基础设施投资的办法，为今后广泛开展业务奠定基础。

　　——民营企业参与基础设施建设的前景广阔。

　　二、政府应鼓励民营企业参与城市基础设施投资

　　1.政府直接投资城市基础设施目前在机制上还有不完善之处。投资决策、资金使用都由政府某部门官员决定，在一定程度上还存在政府官员任期制的短期行为，比如说，城市的规划往往随着某个政府领导的意图而随意修改，项目成败难以与决策者利益挂钩，企业只有投标权，各个环节透明度较低，监督力度不强，特别是由于资金是来自政府财政预算或政府融资，往往考虑资金成本和机会成本的较少，所以在工程质量、工程进度、资金使用效率等方面容易发生问题，也容易滋生腐败现象。

　　2.民营企业参与基础设施投资可以有效避免上述问题。由于民营投资者都是以合同的形式同地方政府、同其他合作单位发生关系，各方责、权、利以合同界定，受国家法律保护，责任分明、管理相对较规范，为了自身利益最大化迫使他们提高运作效率。

　　3.民营企业参与基础设施投资可以实现政府的风险转移。民营企业参与基础设施投资除减轻政府财政负担外，由于民营投资风险为商业风险，政府可以实现风险转移，将自身承担的风险转移给民营企业。

　　4.民营企业参与基础设施投资可以促进社会信用的提高。由于民营投资具有较高的效率、清晰的激励机制和较佳的风险管理，可使项目运作的整体风险降低。消费者的合法利益受政策保护而得到保障，有利于在社会上树立依法按章办事的理念，促进社会信用的提高。

　　三、民营企业参与基础设施建设在银行融资方面不存在政府银行融资在现有法律框架下的不便

　　1．政府向银行融资的不便

　　——在借款方面，虽然我国预算法规定地方政府不得发债，但是目前地方政府负债建设经营城市的现象已是不争的事实，多数做法是政府指定一个代理公司（政府性公司，如城市建设投资公司）来替政府借款，虽然不是政府直接借款，但债务偿还实际还是完全依靠政府。

　　——在贷款担保方面，由于城市基础设施建设贷款额一般较大，地方难以找到合适的企业担保或者企业不愿提供担保，而地方财政担保又与我国现行担保法国家机关不得为保证人的条款相违背，因此担保方面存在缺陷。

　　——政府负债进行基础设施建设是符合纳税人公平受益的原则的。因为基础设施项目的受益期可以递延到今后很多年，根据受益者分担成本的基本原则，项目的成本理应分摊到以后各期受益人身上，将政府负债偿还责任合理向后顺延，实现纳税人公平受益。这样做虽有道理但不合法。

　　——面对上述情况，从防范金融风险的角度出发，有的银行想出了各种尽量完善和变通的办法，例如要求政府承诺将还款资金纳入年度财政预算并通过地方人大批准等等，但是仔细分析这还是一种君子协定，一旦发生违约，债权银行将不能通过诉讼程序维护自己的债权。目前地方政府借款仍然在继续，银行贷款也仍然在进行。等待的是预算法和担保法等法律条文的修订和完善。

　　2．民营企业参与基础设施在银行融资在方面有助于构筑合法有效的信用结构（以BOT项目为例）

　　——在项目运作中，政府和民营企业（通称业主公司）之间签订特许权合同，明确照付不议条款。民营企业和银行之间签订贷款合同和担保合同。银行通常要求企业股本金的投入比例为30～50%。

　　——项目还款资金来源为BOT项目的利润（BOT项目利润为项目收入扣除项目运营成本，项目收入为政府按合同支付给民营企业的费用）。

　　——贷款担保方式采用以特许权合同权益质押。提供担保的合同权益必须在政府规定的特许权框架之内，由地方政府认可。地方政府、民营企业和债权银行三方的责、权、利都以合同界定，关系明晰，具有充分的法律依据，解决了政府银行融资的法律障碍，无论是民营企业、地方政府还是债权银行各自的合法权益都得到了法律保护，实现了“共赢”。

　　　3、除银行融资外，民营企业还可争取条件考虑以下融资方式

　　——股票上市融资，需要公司有一定规模和稳定经营业绩，审批复杂；

　　——项目债券，市政债券批准发行前的一种“擦边球”的作法，但审批也比较复杂，要求发行人和担保人具备一定条件资格；

　　——租赁经营，即TOT模式，企业承租政府已建成运行的基础设施项目，要求承租人同政府签订承租合同，明确政府和承租人之间的费用支付关系；

　　——股权融资，即新组建股份公司，吸收其他股东的股本金投入项目建设。

　　四、结论阐述

　　1．政府应当逐渐从直接参与基础设施投资中解脱出来，传统的政府直接投资项目的做法还有待于建立一套有效的监督机制作保障。

　　2．政府应加快职能的转变，以监管代替对资产的实际拥有，为民营企业参与基础设施投资创造条件，积极鼓励推广BOT、TOT等项目运作方式。

　　3．有效的监管必须具备坚实的法律基础。国内要加快完善现有法律框架和出台相应政策，增加法律透明度。同时要减少审批程序，推广建立一站式审批制度，为民营企业参与基础设施投资增强信心。

　　4．经验表明，合同监管方式是一种有效的监管方式（例如BOT项目的特许合同等）。

　　5．地方政府、私营企业和债权银行可以通过完善的合同条款为自己合法权益作保障。

　　6．私营企业可以以特许权合同权益作担保进行银行融资，也可考虑其它融资渠道（如项目债券、股票上市、租赁经营等），降低融资成本。