水务环境领域项目如何做好资金谋划？

　　01

　　水务环境领域项目谋划概述

　　项目前期谋划对于推进项目建设、促进区域经济发展至关重要。谋划项目落地依赖于项目要素资源保障，其中，资金是核心要素之一。地方水务环境领域项目往往涉及较大规模基础设施建设，所需资金投入巨大且回报周期长，科学合理的资金筹措方案和多元化的融资渠道不仅能够确保项目的顺利实施，还能有效减轻地方财政压力，提高资金利用效率，最大程度地提高投资效益和社会效益，促进环境改善与经济社会发展的良性循环。

　　地方水务环境领域项目从性质上看，既有新建项目，也包含存量项目。从属性上看，主要涉及公益性、准经营性和经营性三类。公益性项目以社会效益和生态环境效益为主，如水土保持、水资源保护等;准经营性和经营性项目兼有社会效益、生态环境效益和一定的经济效益，如供水、污水处理、垃圾处理等。公益性项目以政府为主要投资主体，项目资金谋划需要根据项目性质、规模、受益范围等方面情况通过财政预算安排资金支持，具体包括中央预算内资金、国债资金、地方政府一般债等。

　　准经营性项目资金谋划主要考虑申请地方政府专项债，或由政府提供财政补助或制定优惠政策、争取优惠贷款等，参与主体主要由国企平台构成。

　　经营性项目参与主体多为社会资本，一般通过PPP模式或直接投资方式进入水务环境领域，资金筹措路径包括人民币贷款、企业债券、股票融资、投资性房地产等。

图 水务环境领域项目资金谋划

　　02

　　水务环境项目资金谋划实操与案例

　　1中央预算内资金

　　中央预算内投资，是指由国家发展改革委负责管理和安排的中央财政性投资资金。每年底各地逐级上报投资项目，经国家发展改革委批准后，列入下一年度投资计划内的项目，根据项目进展情况和投资概算，在国家每年投资预算总盘子内分配安排。资金主要用于固定资产投资，特别是市场不能有效配置资源的领域。中央预算内资金安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。

表 水务环境领域项目获批中央预算内投资

　　1）应用领域

　　中央预算内投资不同专项政策逐年动态更新，对个别支持领域、重点方向、补助额度会优化调整。中央预算内投资主要支持粮食安全，能源安全，产业链供应链安全，城市基础设施及保障性安居工程基础设施，生态环境保护，交通物流重大基础设施，社会事业及其他重点领域等8个方面34个领域。

　　与水务环境相关的领域主要有城市基础设施和生态环境保护修复。具体包括城市供气、供水、排水、供热管道和设施新建项目;公共供水管网漏损治理;“三北”等重点区域生态保护和修复;城镇污水垃圾收集处理设施;重点流域水环境综合治理等。

　　2）实施流程

　　中央预算内投资实施流程包括资金申领和资金拨付。

图 中央预算内投资资金申领及拨付流程

 图片来源：《浅析中央预算内投资财政资金》

　　项目纳入国家重大建设项目库，经发改及相关主管部门逐级上报与审核，最终由国家发改委确定投资计划并逐级转发下达。

　　国家发改委最终确定中央预算内投资计划后，将投资计划发送至财政部，由财政部逐级下发额度。根据项目申报的主体层级不同，由相应层级的财政部门以实拨资金或国库集中支付方式拨付至项目实施主体或施工单位。

表 不同资金安排方式

资料来源：《浅析中央预算内投资财政资金》

　　3）关键事项

　　中央预算内投资对项目要求(项目重要性、项目所处阶段、项目领域)较高，申报时应选取相应领域内的重点项目。

　　中央预算内投资对发达地区的补贴力度相对较小，申报时应尽量选择区域发展类的专项资金，如重大区域发展战略建设。

　　企业申报中央预算内投资补助需准备好自有资金和自筹资金证明。

　　中央预算内投资对项目投资计划绩效指标有一定要求，项目单位应按照相应的绩效指标表认真完成，保证中央预算内投资的使用成效。

　　中央预算内投资的当年使用结果与次年的投放额度紧密相关，各项目单位申报时应认真做好前期研究，保证资金的顺利支付，出现投资变动时应及时上报。

　　4）典型案例

　　2024年8月，宁波市发改委下发《关于下达污染治理专项2024年中央预算内投资计划的通知》，宁波北仑岩东水务有限公司柴桥净化水厂二期工程成功获批，获得中央预算内投资资金5000万元。

　　该工程由宁波北仑岩东水务有限公司投资建设，工程估算投资约12610万元，采用EPC总承包模式。工程于2022年12月开工建设，计划2024年9月建成。建设内容包括中格栅、生物池、二沉池等多个关键处理单元的设计与建设，且包含1.13MWp分布式光伏发电项目，实现项目投产后新增污水处理规模2.5万立方米/日的目标。

　　2超长期特别国债

　　特别国债是在特殊背景下发行的用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用，一般不纳入赤字。“超长期”国债即是指发行期限在10年以上的国债，我国主要包括15年、20年、30年和50年四个期限品种。

表 水务环境领域项目申请超长期特别国债

　　1)应用领域

　　2024年超长期特别国债共发行10000亿元，其中7000亿元用于“两重”建设(国家重大战略实施和重点领域安全能力建设)，另3000亿元用于加力支持“两新”工作(大规模设备更新和消费品以旧换新)。

　　投向领域上，超长期特别国债重点支持“两重”建设，有8个方面、17个具体投向。8个方面包括：粮食安全，能源安全，产业链供应链稳定安全，城市基础设施及保障性安居工程配套基础设施，生态环境保护修复，交通物流重大基础设施，社会事业，其他重点领域(包含兴边富民行动试点城镇、边境口岸扩能改造等)。17个具体投向包括：科技研发，绿色智能数字基础设施，农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系，高标准农田建设，城市地下隐患管线维修、更新和升级改造，绿色产业体系，能源原材料重点领域，重点行业设备更新和技术改造等。其中，水务环境领域中的污水管网改造、入河排污口整治、河湖水环境综合治理、水生态修复等项目均属于超长期特别国债的支持范围。

　　2)实施流程

　　超长期特别国债实施流程包括申报和审批。

　　项目单位准备符合条件的项目同时从线上和线下进行申报。由发改部门会同行业主管部门按照要求逐级审核、逐级上报。

　　线上：由项目申报单位项目基本信息录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门;属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，通过审核项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。

　　线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。省级发改部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。

　　最后按照项目清单，由国家向地方下达项目预算，并依法拨付国债资金。

　　3)关键事项

　　确定申报项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划。

　　确定申报主体所在区域是否属于国债支持范围内。

　　确定国债针对不同领域设定的差异化申报主体要求。

　　确定申报项目是否完成审批、核准或备案程序等各类要件。

　　确定项目申报谋划时市区统筹实施情况，避免因名额限制无法进入申报流程。

　　确定项目建设内容是否符合区域标准或包含有负面清单内容。

　　4)典型案例

　　2024年10月，江苏省无锡市惠山区居民住宅二次供水设施改造工程获批2024年“两重”领域超长期特别国债4235万元。资金将专项用于改造居民住宅二次供水老泵房数量31个，改造或新建室外给水管道DN100-DN300给水管总长42公里以及改造后运行维护等内容。

　　3地方政府专项债

　　专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2014年8月《预算法》修订，允许地方通过发行地方政府债券举债。

表 水务环境领域专项债项目(单位：亿元)

　　1)应用领域

　　2024年，地方政府专项债券支持投向包括交通基础设施，能源，农林水利，生态环保，社会事业，城乡冷链物流基础设施，市政和产业园区基础建设，新型基础设施，国家重大战略，保障性安居工程，特殊重大项目共计11大领域。与水务环境相关的领域主要有农林水利、生态环保、市政和产业园区基础建设和国家重大战略。

表 政府专项债——水务环境相关领域

　　专项债券用作项目资本金投向领域不断扩大。国办发〔2024〕52号将专项债券用作项目资本金范围扩大至22大领域。其中涉及水务环境的细分领域主要包括：水利，城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用以及供排水。

　　2)实施流程

　　专项债券实施流程包括项目申报、债券发行、资金拨付、还本付息以及存续期间的信息公开。

　　项目申报。筛选和确定项目形成项目清单，申请进入专项债项目储备。项目前期材料准备，按要求录入省级政府债券管理平台系统，经审核后入库管理。通过审批，等待额度下达。

　　债券发行。在储备项目库经过筛选进入待发行库。在各省市专项债额度下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行计划，各级省财政部门按发行计划安排债券发行工作。

　　资金拨付。财政部门按程序及时将债券资金拨付至项目实施单位。项目单位在依法合规前提下，加快债券资金支出进度，尽快形成实物工作量，并确保债券资金规范使用。

　　还本付息。专项债券还本付息以及费用支出列入年度政府性基金预算统筹安排。项目单位建立债券还本付息台账，在还本付息前按规定时限足额将应偿债资金归缴至同级财政部门。

　　3)关键事项

　　①项目具有一定收益且满足专项债现金流要求

　　为确保专项债项目财务可行性，项目必须能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流能够覆盖专项债券还本付息并超出一定倍数(1.2倍)。债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。

　　②项目之间无必然联系不得硬作打包平衡

　　针对单个项目收益不足情况，可以将同一范围(行业、领域、类型)项目，以及存在必然、客观联系的跨范围(行业、领域)项目进行归纳整理，采取项目打包方式解决。不得安排申报不实、打捆申报无法对应到具体项目的专项债项目。跨范围项目需要满足所处地域空间存在实质关联、行业领域存在实质关联以及项目资源共享和互补等条件才可将其作为一个综合性项目予以申报。

　　③不得超越项目收益实际水平过度融资

　　专项债项目融资平衡方案是确保项目顺利实施和债务可持续性的关键。因此，不得安排融资平衡方案不合理不科学的专项债项目。严禁包装项目，包括虚增或扩大项目收入收益、虚列已通过审批事项等。

　　4)典型案例

　　佛山市三龙湾顺德片区(陈村、北滘)污水处理厂及管网配套工程项目包含水体综合整治，污水处理厂扩建，污水管网工程新建改造等59个子项目。项目总投资约126.62亿元，佛山市顺德区财政局统筹及项目主体自筹99.57亿元(占比78.63%)，计划安排专项债券资金27.05亿元，占比21.37%。2020-2022年，项目已发行专项债券融资分别为1亿元、5.5亿元、8亿元。2023年计划发行债券融资11.75亿元(用于项目资本金1.5亿元)，期限10年。

　　项目收益来源主要有污水处理费收入(含管网维护费、河道保洁费)及土地出让净收入。污水处理费收入从2022年1月开始计算运营期间，债券发行期间共运营13年，项目运营总收益为75.12亿元。预计出让地块净收入为30.74亿元。债务本息偿付保障倍数为1.35倍。

表 项目资金筹措情况(单位：万元)

资料来源：《2023年广东省政府专项债(二期)三龙湾顺德片区(陈村、北滘)污水处理厂及管网配套工程项目募投报告》

　　4产业基金

　　产业投资基金，由投资机构所创设，针对具备显著增长潜力的未上市企业进行股权或近似股权的投资。基金不仅参与被投资企业的经营管理，更与其共担风险、共享利益，以期在企业发展成熟后，通过股权转让实现资本增值。水务环境领域项目投资规模大、回报周期长，整体市场化程度较低，项目融资存在一定困难。国家鼓励多渠道建立环保产业发展基金，拓宽环保产业发展融资渠道。根据发起主体不同，主要有政府类基金和市场类基金两种。

表 部分水务环境领域产业基金

　　1)应用领域

　　根据相关数据统计，2016-2017H1国内新成立的基金中涉及环保领域的有近150支，规模从千万到百亿不等，主要投向要求虽不尽相同，但通常服务于国家环保产业政策，投向环境治理、工业水处理、市政水处理、固废处理、资源循环利用等环保领域。对于高污染、高能耗、落后产能等国家和省限制行业领域，则不在环保产业基金投资范围内。

　　2)实施流程

　　以政府引导基金为例，基金实施运作流程包括“募投管退”四个阶段。

　　募集。确定基金出资人、出资比例、组织形式等。就政府引导基金来讲，政府是其主要出资人。出资比例上，政府通常出资比例为20-30%，剩余份额由基金管理人募集。组织形式可采用公司制、有限合伙制和契约制等，目前我国政府引导基金主要以有限合伙制为主。

　　投资。政府引导基金需要发挥“引导效应”和“市场效应”。参照《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)设定的投资范围，政府引导基金主要聚焦于早期创新创业企业、中小微企业、产业转型升级以及基础设施和公共服务等领域。

　　管理。基于“增值服务和风险防控”两条线同步进行。增值服务方面，政府引导基金通过自身资源链接能力，在业务拓展、人才推荐、营商环境、政策支持等方面帮助企业。风险防控方面，多数政府引导基金的资金来源于财政出资，按照国资监管标准，建立全面的风险防控机制，争取国有资产的保值和增值。

　　退出。政府产业引导基金一般采用母基金直投或母子基金模式。与此相对应，退出路径可分为项目退出和子基金退出两种。具体退出方式主要有IPO、并购、股权回购、清算退出、S基金退出5种。

　　3)关键事项

　　基金特定要求与限制条件。基金设立运作时需重点关注基金注册地、基金规模及出资比例、存续期限、投资领域、返投比例、退出机制、管理费用及收益分配等方面要求和限制。

　　基金管理人及管理团队要求。基金管理人通常需要具备一定的基本条件，包括注册资本金的实缴比例、一定的资金募集能力、丰富的投资管理经验、良好的业绩、健全的投资管理和风险控制流程等。

　　产业发展与财务收益的平衡。对于政府类环保产业基金，其设立通过政府的资金介入引导市场的投资方向，使社会资金流向环保产业，促进产业转型与发展。基金发起设立方应科学把握产业发展趋势与市场需求，适当放宽返投比例，优化审批流程等，提高基金投资效率，实现政策目标和财务收益。

　　项目退出和资金回收。环保产业基金投资项目应在投资协议及相关合同中明确具体退出期限、退出条件和退出方式，设置明确的量化指标。

　　4)典型案例

　　河南省水利产业投资基金于2023年4月正式揭牌成立。该基金由河南水投集团作为出资人发起设立，采取有限合伙制形式，设母子基金架构，分两期进行募集，首期50亿元(其中母基金20亿元，子基金30亿元)。其中，母基金专项支持省属重大水利项目施工建设。母基金下设3种类型子基金，分别是股权投资子基金、项目子基金、地域子基金。股权投资子基金主要用以解决以供排水一体化、城乡供水一体化、污水处理等水务板块项目资金需求;项目子基金主要投资河南地区黄河修复治理、前坪水库灌区、出山店水库灌区等新建水利工程;地域子基金带动地域联动发展，引入地方政府出资并返投到地方项目，助力地方水利产业发展与“招引培育”。

　　5 REITs

　　REITs即不动产投资信托基金，是一种在公开市场交易、通过证券化方式将不动产资产或权益转化具有较好流动性的标准化金融产品，是实现不动产证券化的重要手段。环保REITs是指以环保基础设施项目为底层资产的REITs，主要涉及污水处理、垃圾处理、固废处理等环保领域。

表 水务环境领域REITs

　　1)应用领域

　　2024年7月，国家发展改革委《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目常态化发行的通知》(发改投资〔2024〕1014号)，基础设施行业范围拓展至13大领域，分别为交通，能源，市场，生态环保，仓储物流，园区，新型基础设施，租赁住房，水利，文化旅游，消费，养老以及符合国家重大发展战略、发展规划、产业政策等要求的其他基础设施项目。对水务环境领域而言，国家重点支持在生态环保、水利、市政等基础设施项目建设领域发行REITs。

表 基础设施项目REITs——水务环境领域

　　2)实施流程

　　基础设施REITs的发行包括项目识别、项目前期准备、项目申报、询价、发售和扩募。

　　图 基础设施REITs发行实施流程

图片来源：《我国投资体制改革及地方投融资模式设计》

　　项目识别。基金管理人协助原始权益人筛选项目，确定备选项目并对备选项目合规性进行初步尽职调查，测算备选项目可供分配金额，筛选出现金流良好的项目。

　　项目准备。基金管理人组建发行团队，各中介机构开展尽职调查工作。发行团队预测可供分配现金流，出具经会计师事务所审阅的可供分配金额测算报告。专项计划管理人出具尽职调查报告、财务顾问报告等。

　　项目申报。原始权益人将申报资料报送省级发改委，进入储备库。经上级发改、证监会等相关部门审核通过后，由证券交易所出具无异议函，并在中基协完成备案工作。证监会准予注册后，基金管理人可以公开发售基金份额。

　　询价。基金管理人向交易所提交发售申请，披露基金份额发售方案、询价公告、基金合同、招募说明书、基金产品资料概要等法律文件。符合要求的网下投资者进行报价。基金管理人与财务顾问确定认购价格。

　　发售。基金管理人和战略投资者在披露发售公告前，签署配售协议。披露发售公告，说明认购价格及确定过程、募集期起止日、认购方式、认购费用等内容。由公众投资者、网下投资者和战略配售投资者认购。

　　3)关键事项

　　①项目应满足1014号文对资产规模的要求

　　根据发改投资〔2024〕1014号文对申报项目资产规模的要求：首次发行基础设施REITs项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于10亿元。发起人具有较强扩募能力，以控股或相对控股方式持有、基本具备发行基础设施REITs条件的各类资产合计规模原则上不低于拟首次发行资产规模的2倍。为满足政策对项目资产规模的要求，水务环境领域REITs可能需要更多地采用多个子项目打包组合的方式，如富国首创水务REIT由4个子项目组成;中航首钢生物质REIT由3个子项目组成。需要注意不同项目所在地的不同政策和地域间行业实际情况差异协调等问题。

　　②重点关注存量资产前期手续缺失问题

　　多数水务环境类基础设施存在固定资产投资手续不完整的问题。水务类项目资产常以“存量+新建”的形式出现，在核查项目固定资产投资手续时，需同时关注存量资产和新建资产的合规性。投资管理手续是否合规，应以项目投资建设时的法律法规和国家政策作为主要判定依据。针对水务环境基础设施REITs中各项固定资产投资手续的缺失，应积极与当地各证件主管部门沟通，原则上缺失手续均需要进行补办。

　　③ 对影响项目收益稳定性的因素应予以明确

　　水务环境领域项目需要重点关注项目处理量、资本性支出、应收账款回收风险等影响收益稳定性的各项因素。项目处理量与收益正相关，项目筛选和申报时应关注项目处理量的长期变化趋势是否受到城市规划、人口增长及流动等因素影响，以及对项目收益产生的有利/不利影响。水务环境项目设备投资占项目资产比重较大，且为了满足国家环保政策要求和标准还需要不断更新改造，项目发起人应基于对项目整个运营期资本性支出预测，预先设定资本性支出预留机制以保障收益稳定性。此外，此类项目还应特别关注应收账款回收对收益稳定性带来的影响。

　　4)典型案例

　　银华绍兴原水水利REIT于2024年11月8日在深圳证券交易所上市。基金发行价格为2.828元/份，发行6亿份，募集资金总额16.968亿元，所募资金将全部用于投资浙江镜岭水库工程，为改善流域水生态环境创造条件。

　　原始权益人为绍兴原水、柯桥水务和上虞水务，其中绍兴原水是该REITs产品的运营管理统筹机构。项目底层资产是绍兴市汤浦水库工程“经营收益权”，通过地方政府授权方式予以确定，授权经营期限30年。根据评估结果显示，汤浦水库项目资产账面价值为23.97亿元，经营权估值为15.93亿元。汤浦水库是一座以供水为主，兼顾防洪、灌溉的大(Ⅱ)型水利工程，总库容为2.35亿m³。目前水库原水供应范围涵盖绍兴市越城区、柯桥区、上虞区及慈溪市部分区域，原水价格为0.86元/m³。

　　交易架构上，基金管理人为银华基金管理股份有限公司，负责对整个资产进行所有权与经营权的管理，基金托管人为中国工商银行股份有限公司。银华基金所募集资金投资于银华资本作为管理人发行设立的资产支持专项计划。专项计划成立后，购买原始权益人持有SPV100%股权，向SPV实缴出资并向SPV发放股东借款。此后，SPV向原始权益人支付项目公司股权转让价款，收购原始权益人持有的项目公司100%的股权，并向项目公司发放股东借款。后续项目公司反向吸收合并SPV，项目公司作为合并后存续主体承接SPV全部资产和债权。

　　6 PPP特许经营

　　PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，特点是政府通过公开竞争的方式选择社会资本，明确双方的权利义务和风险分担，约定社会资本在一定期限内投资、建设、运营基础设施或提供公共服务并从中获得收益。2023年11月8日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号，简称“PPP新机制”)的发布，标志着PPP进入了新阶段。

表 水务环境领域PPP特许经营项目

　　1)应用领域

　　PPP新机制应用领域限定在有经营收益的项目，主要包括交通，物流园区，市政，环境保护，水利，公共服务，新型基础设施，存量和改扩建结合项目等。附件的项目清单中列举了支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目的9大领域，涉及水务环境的主要有环保、市政、农业农林、水利领域项目。

表 PPP新机制支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目-水务环境领域

　　2)实施流程

　　PPP新机制明确了项目的管理职责分工，确立国家发展改革委牵头推进工作，将项目周期管理分为建设实施和运营监管两大阶段。

图 PPP特许经营模式运作流程

　　项目筛选：按照要求，项目筛选要“聚焦使用者付费项目”“合理把握重点领域”。项目要具备一定的前期基础资料，便于项目判断;对于存量项目，应有项目历史资料。

　　编制及审核特许经营方案：地方各级政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为项目实施机构，参照可行性研究报告编制规范，牵头编制特许经营方案。方案审核属于政府内部决策程序，不可替代可行性研究报告审批。

　　选择特许经营者：根据经批准的特许经营方案，实施机构通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者。项目运营方案、项目收费单价、特许经营期限等是选择特许经营者的重要评定标准。

　　签订特许经营协议：实施机构与特许经营者签订特许经营协议。需成立项目公司的，实施机构与特许经营者约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

　　履行投资管理程序：对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续;对社会资本方单独投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。

　　项目建设实施：特许经营者做好项目前期工作，严格按照有关规定完成项目投资、融资、建设、运营、维护工作。项目建成后，依法依规及时组织竣工验收和专项验收。

　　项目运营评价：实施机构会同相关方对项目运营情况进行监测，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，保障公共产品、公共服务的质量和效率。

　　项目移交：特许经营期限届满或提前终止的，按协议约定依法依规做好移交或退出工作。项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。

　　3)关键事项

　　① 项目回报应聚焦使用者付费

　　PPP新机制要求政府和社会资本合作应聚焦使用者付费项目，明确使用者付费包括直接向用户收费以及政府或其依法授权机构代为收费两种方式。项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

　　②项目运营补贴应在具有“行业统一规定”前提下实施

　　PPP新机制要求政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目。

　　③ 项目应优先选择民营企业参与

　　PPP新机制推动特许经营新建或改扩建项目吸引民营企业参与。要求以公开竞争方式选择特许经营者，不得设置限制民营企业参与的招标条件、评标标准。鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。

　　4)典型案例

　　毛集实验区第二污水处理厂(一期)特许经营项目由淮南市毛集社会发展综合实验区建设发展局负责实施，旨在为毛集实验区配套一期污水处理厂提供投融资、设计、建设、运营和维护服务。项目一期处理规模为10000m³/d，总规模为30000m³/d，主要建设内容包括污水处理厂及尾水管道等设施。项目一期总投资为24757.16万元，特许经营期20年(建设期1年，运营期19年)。项目采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)模式运作，由中标社会资本方在毛集实验区注册成立项目公司，项目公司注册资本金5343.4万元，由社会资本方全额出资，占股100%。项目回报机制为使用者付费，确保污水处理费能够覆盖污水处理厂的建设、运营和维护成本。经公开竞争，安徽金鹏建设集团股份有限公司(民企)成功中标了该项目，中标污水处理费价格为14.28元/m³。

　　7 投资人+EPC

　　投资人+EPC模式是指项目承接主体(通常为EPC总承包方)与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。

表 水务环境领域投资人+EPC项目

　　1）应用领域

　　投资人+EPC模式合作范围主要包括城镇化建设、工业园区开发、乡村振兴、农业资源开发、文旅综合体、城中村改造、老旧街区提档升级改造等方面，尤其以综合性的片区开发居多。多数项目囊括土地开发整理、市政基础设施建设、安置房建设、工业厂房建设以及产业招商服务、运营管理等内容。项目一般体量大，实施周期长，内外部环境较为复杂。在水务环境领域中，投资人+EPC模式适用于如污水处理、供水一体化、生态修复等多种类型项目。

　　2）实施流程

　　投资人+EPC模式实施流程包括项目启动与授权、项目公开招标、项目公司组建、项目资金筹措、工程发包和项目运营。

　　项目启动与授权。地方政府通过授权方式确定平台公司作为项目实施主体，负责项目前期策划、运作、投资、建设及运营。双方签订《授权协议》，明确项目投融资、工程建设等事项的责任以及相关费用的支付办法。

　　项目公开招标。平台公司公开招标选定中标人作为项目社会资本方及工程总承包单位。双方签订《投资合作协议》，明确合作范围、合作内容、投融资方案、资金支付、项目工程管理、退出、股权回购、回报机制等方面具体要求及各方权利义务。

　　项目公司组建。平台公司与中标社会资本方合资成立项目公司(出资比例双方协商确定)。由股东各方签订股东协议，按照出资计划提供项目公司注册资本金及项目资本金。

　　项目资金筹措。平台公司作为项目业主，按相关政策要求，积极配合当地发改、财政部门申请中央财政补助资金及省级专项投资补助，并做好专项债发行工作。资金缺口部分由政府出资方代表与社会资本方按一定比例出资。根据资本金测算结果，债务资金由项目公司负责筹集。

　　工程发包。项目公司与EPC总承包单位(中标社会资本方组建)签订《EPC总承包合同》，约定项目建设内容、建设期、进度质量要求、责任权力义务等。项目公司按约定支付条件支付EPC总承包单位工程价款。

　　项目运营。项目公司负责项目具体运营，社会资本方充分发挥自身产业资源优势，在政府政策支持下，协助政府引入相关产业单位，促进区域内产业发展。

　　3）关键事项

　　①合规的投资人+EPC项目应当是可以实现自平衡的经营性项目或综合项目

　　项目的策划设计，是保障项目合规性及实现后续融资的关键。只有项目具有经营性收入，投资人才有可能获得投资收益，实现融资并归还贷款。《政府投资条例》规定“政府投资项目不得由施工企业垫资实施”，而政府投资项目的定义是“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。对于无法产生经营收益的市政公益性项目，本质上是应当由政府方来筹措资金的，不能作为投资人+EPC的合作内容。

　　②项目回报机制是投资人+EPC模式下投资人如何实现正常的投资回报及退出

　　根据当前现状该模式下回报机制主要包括经营收益、投资补贴收益。从自身经营收益来看，目前很多项目其经营收益主要商业开发、工业厂房租赁、配套设施等。对于项目合作期限内在投资回报不足的情况，作为合作方的国企可基于项目本身回报周期与合作周期不匹配的情况提供投资补贴，但这种补贴不能异化成投资兜底，更不能指向政府来提供补贴。

　　③投资人+EPC模式下的项目融资需重点考虑合规性要求

　　投资人+EPC模式下的融资通常需要统筹股权资本融资和债务贷款需求，采取创新性的结构性融资方式，实现跨主体、跨周期、跨信用的整合优化。同时需要重点考虑到合规性要求。根据《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，金融机构对于该类项目资本金的来源、融资主体本身的还款能力、项目合法合规性的审查较为严苛。因此项目前期立项、可研等程序及报建手续需完备合规，以满足金融机构对此类项目审查要求。重点规避地方政府隐性债务风险，双方应明确项目合规风险分担及处理机制。

　　4）典型案例

　　峨眉山市生态环境质量提升与绿色产业融合发展项目，建设内容包括3个生态治理类项目和6个产业开发类项目。项目将以峨眉山市生态环境治理项目为主线，形成“生态环境治理+景区旅游开发和绿色农业产业融合发展”的区域综合开发模式。项目采用投资人+EPC模式，投资总额为71.3亿元，合作期限33年(建设期3年，运营期30年)。项目竞价指标及建安工程费用下浮率、工程勘察设计下浮率、项目资本金内部收益率等。

　　峨眉山市人民政府确定峨眉山发展(控股)有限责任公司作为项目实施主体，引入中国葛洲坝集团股份有限公司联合体作为社会资本方，双方共同组建EOD项目公司(社会资本方所占股权比例为49%)。EOD项目公司承担项目策划、设计、投融资、建设、管理、运维全过程实施，以此实现旅游产业收益补贴生态环境治理投入，促进生态保护和区域开发平衡推进。

图 项目交易结构

　　8 EOD

　　EOD模式是将收益性差的的生态环境治理项目，与收益较好的关联产业项目打包开发，用产业项目收益反哺环境治理项目投入的一种创新性的项目组织实施方式。

　　2018年8月，生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)，首次提出探索开展EOD模式。近年来伴随EOD政策体系逐步形成，EOD模式经历了从理论研究到2020年、2021年两批共94个国家级项目试点实践，再到2022年4月至2023年12月常态入库申报，直至2023年12月以《生态环境导向的开发(EOD)项目实施导则(试行)》(环办科财〔2023〕22号)发布为标志的新的发展阶段，EOD项目数量稳步增加。

表 水务环境领域EOD项目

　　1）应用领域

　　2022年3月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》(环办科财〔2022〕6号，简称《入库指南》)中，明确入库范围包括：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理8大领域。实践中，EOD模式较为适宜的开发组合如城市环境综合整治+土地利用，水生态环境综合治理+旅游开发，农村人居环境整治+生态种养等。

　　2）实施流程

　　2023年12月生态环境部印发《生态环境导向的开发(EOD)项目实施导则(试行)》(环办科财〔2023〕22号，《实施导则》)将EOD项目的实施流程划分为项目谋划、方案设计、主体确定、项目实施、评估监督五大环节。

图 EOD项目实施流程

图片来源：《生态环境导向的开发(EOD)项目实施导则(试行)》(环办科财〔2023〕22号)

　　项目谋划。识别本地区突出生态环境问题，开展现状调查与成因分析。项目组织主体按照“公益性、精准性、关联性、可行性、确定性”要求，明确生态环境治理内容，并进行关联产业谋划。

　　方案设计。进行项目资金平衡分析和实施方案的编制。组织主体开展实施方案市场测试并根据反馈优化实施方案。实施方案编制完成后组织开展评估论证工作。将符合金融机构支持条件项目纳入其储备库，与有关项目单位沟通对接，推进信贷(或投资)审批等。

　　主体确定和项目实施。采用竞争性方式确定项目实施主体。市场主体可单独或组成联合体参与项目竞争。联合体形式参与应成立EOD项目公司。项目实施主体应按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展EOD项目整体立项，推进项目“投融建管营”工作。

　　评估监督。项目组织主体和实施主体在项目建设、运营期间做好项目评估监督工作。项目组织主体也要做好信息公开，接受公众监督。

　　3）关键事项

　　①重点针对精准性和确定性较好，实施风险较小的“反哺生态投入”项目优先实施金融支持

　　现阶段EOD实现的重点目标是“以产业增值收益反哺生态环境治理投入，践行绿水青山就是金山银山理念”和“解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题”，“片区综合开发项目”实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大，对于目前大量存在的以EOD模式包装的片区开发项目，都需要进行重新拆分调整和重新谋划，许多项目需要调整为“EOD+城市更新+市场化开发+低效用地盘活”的综合概念的多元主体多级次开发模式才，有继续实施的可能。

　　②EOD模式实施应以解决生态环境问题和以具备外部经济性的项目且外部经济性可以实现统一内部化的项目为重点

　　前期试点政策提出了可纳入金融支持生态环保项目储备库的八大重点支持领域，然而“生态环境问题不突出”的项目实质上难以有效谋划出合适的EOD项目，其根本在于《实施导则》明确了“EOD项目是实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式”。如果谋划的生态环境项目并不具备较强的“外部经济性”，从收益反哺生态投入的角度很难解释这种“采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式”实现“整体资金平衡”的合理性。

　　③不应过度包装产业项目的收益来覆盖公益性项目的还款需求，而应根据明确的生态环境项目和产业项目关联性的理论关系开展关联产业项目的选择和谋划

　　《实施导则》对关联产业项目和生态环境项目的关联性提出了具体的理论分类，包括：“生态环境依赖型”“生态环境敏感型”“人才集聚型”和“生态环境治理和产业链复合型”等产业关联类型。在进行EOD项目关联产业项目的选择和谋划过程中，在产业关联上不属于上述分类的项目，被金融机构判定为过度包装收益的可能性较大。

　　4）典型案例

　　南京江宁滨江经济开发区暨新材料产业园生态环境导向的开发(EOD)模式项目主要包括生态环境治理和关联产业开发两类共4个项目。项目总投资45.9亿元，计划建设单位自筹9.4亿元，占比20.55%;申请银行贷款36.5亿元，占比79.45%。分项目内容，生态环境治理项目投资13.7亿元，占比29.7%;产业开发类项目投资32.3亿元，占比70.3%。

　　项目收益来源主要由生态治理类项目收益(包括工业污水处理厂收费、园区环境综合治理托管服务收费)和关联产业开发项目收益(商办、标准厂房出租、物业等方面获得经营收益)构成。

　　项目采用社会投资人+工程总承包+运营(F+EPC+O)模式，由中标人(社会资本方)与本项目申报实施主体南京江南循环经济投资发展有限公司进行股权合作(增资扩股)，增资扩股后的“江南循环经济公司”为本项目的实施主体(EOD项目公司)，其中“江南循环经济公司”原股东(南京滨江投资发展有限公司)占股34.78%，中标人占股65.22%。项目合作期25年(建设期5年，运营期20年)。经公开竞争，山东省路桥集团有限公司(牵头方)组成的联合体中标该项目。中标价为工程建安费31.9亿元，工程设计费5923万元。

　　9 全域土地综合整治

　　全域土地综合整治，是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式。

表 全域土地综合整治项目

　　1）应用领域

　　根据《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》(自然资生态修复函〔2020〕37号)、《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》，全域土地综合整治试点任务包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护、产业布局和引入。

表 全域土地综合整治工作内容

　　2）实施流程

　　2024年12月，自然资源部办公厅印发《全域土地综合整治实施指南(试行)》(自然资办发〔2024〕57号)，明确全域土地综合整治实施流程包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等。

图 全域土地综合整治实施流程

图片来源：《全域土地综合整治实施指南(试行)》(自然资办发〔2024〕57号)

　　省级整体部署。省级自然资源主管部门负责统筹部署、建立健全工作机制和制度标准、指导和监督全省全域土地综合整治工作，开展相关审批审核工作。

　　市级过程监管。市级自然资源主管部门负责所辖市域内全域土地综合整治实施方案审查、实施管理和竣工验收审核等工作。

　　县域统筹谋划。县级人民政府是项目实施责任主体。负责统筹谋划县域内全域土地综合整治工作，依据国土空间规划明确的土地整治目标、任务和空间安排等，妥善安排整治任务和实施时序。

　　实施方案编制与报批。以实施单元为单位，以国土空间规划为基本依据编制实施方案。在县域统筹谋划基础上，合理提出空间布局优化措施，明确整治目标、内容、具体项目安排、资金保障措施和实施期限等。按照有关规定报批。

　　项目管理。按照省级管理办法和相关技术规范开展子项目立项实施、竣工验收、后期管护等。

　　3）关键事项

　　①项目应坚持系统性思维，发挥规划统领作用

　　全域土地综合整治是将区域国土空间视为一个有机整体。因此，在总体规划布局上需要坚持系统性的设计思维，编制乡镇国土空间规划和村庄规划不能只是简单地将土地空间位置进行腾挪，而是要围绕实施乡村振兴战略总体要求进行顶层谋划和战略思考。要注重规划引领，以乡镇为范围优化村庄和人口空间布局，编制村庄布点规划和村庄规划。科学布局农村生产、生活、生态空间，并以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。结合规划，确定全域土地综合整治目标任务、主要工程项目、空间优化策略等，并将整治工程任务、整治指标、空间布局落到具体地块。避免出现整治任务不明确，针对性、指导性不强，实施方案与各类规划衔接不够等问题。

　　②项目应积极整合各类资金，构建多元化融资渠道

　　全域土地综合整治项目整治范围较大、子项目类型多、建设周期长、投资规模大，单纯依靠指标收益很难实现资金平衡，需要依靠多方投资，统筹长期产业运营收入，探索建立跨周期回报机制。一方面应统筹各类项目财政资金，包括土地整理资金、涉农项目资金以及相关专项资金等，集中用于全域土地综合整治项目实施，发挥综合效益。另一方面，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务;鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点各项目建设，建立多元化融资渠道，拓宽资金来源。

　　③项目需要明确具体实施路径和关键指标要求

　　全域土地综合整治首先应充分尊重农民意愿。以此为出发点，在实施过程中严守耕地保护红线、生态保护红线和永久基本农田红线不突破，禁止破坏耕地、生态和乡村文化风貌。坚持生态优先、绿色发展，从实际出发，结合自身资源禀赋、产业特色和人文风情，突出地域特色，因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的全域土地综合整治模式和路径。凡涉及耕地和永久基本农田调整的，新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%、新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。

　　4）典型案例

　　广东省韶关市始兴县顿岗镇全域土地综合整治项目，共19个子项目，建设内容包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、产业导入、基础设施建设等领域。其中建设用地整理约1443亩，新增水田7783亩，新建高标准农田7094亩，建设农村未来社区约26万㎡。项目总投资为26.86亿元，项目周期为4年，其中建设期3.5年。项目收入来源有土地指标交易收入、产业运营收入、农文旅收入等。

　　项目采用投资人+EPC模式，平台公司作为项目业主负责项目前期运作及推进，公开招标方式选定社会资本方共同成立项目公司。项目公司负责项目投融资、建设及运营。项目资本金6.5亿元，占总投资比重24.2%，根据建设进度分批分期到位。项目公司注册资本6.5亿元，平台公司和社会资本方分别持股80%、20%。项目资本金以外的建设资金由项目公司作为融资主体筹集。2024年10月，项目由上海思锐威城市建设工程有限公司、中国二十冶集团有限公司、天尚设计集团有限公司、上海二十冶建设有限公司中标，中标结算费率97.62%。

　　项目资金来源主要有政策性银行资金、专项资金、财政奖补资金以及社会投资资金。2024年11月，项目获得中国农业发展银行专项金融支持，中国农业发展银行韶关市分行成功授信始兴县顿岗镇全域土地综合整治项目4.7亿元，并实现首笔投放。

　　10 绿色信贷

　　绿色信贷是指利用借贷手段推进节能减排的一系列政策、制度安排及实践，旨在引导贷款资源向绿色环保项目倾斜，向绿色产业提供适当利率优惠。分用途看，贷款投向基础设施绿色升级产业、清洁能源产业和节能环保产业;分行业看，贷款主要流向电力、热力、燃气及水生产和供应业以及交通运输、仓储和邮政业。

表 水务环境领域申请绿色信贷

　　1）应用领域

　　根据绿色信贷统计制度，绿色信贷一是支持节能环保、新能源、新能源汽车等3大战略性新兴产业生产制造端的贷款;二是支持节能环保项目和服务的贷款(包含：绿色农业开发项目，绿色林业开发项目，工业节能节水环保项目，自然保护、生态修复及灾害防控项目，资源循环利用项目，垃圾处理及污染防治项目，可再生能源及清洁能源项目，农村及城市水项目，建筑节能及绿色建筑项目，绿色交通运输项目，节能环保服务项目，采用国际惯例或国际标准的境外项目共12大项目类型)。

　　2）典型案例

　　例如，兴业银行提供的节能减排项目贷款。国有水务建设投资有限公司为区域水环境综合整治工程项目进行融资。项目拟在区内建设生活污水处理设施，同步改造和新建污水处理厂配套管网。此外项目还将对区内河道进行综合整治，使治理范围内河水环境质量得到明显改善。项目为典型的节能减排市政基础设施建设项目，具有良好的经济效益。

　　项目总投资29亿元，其中企业自筹9亿元、占总投资31%，兴业银行为其提供20亿元节能减排项目贷款，期限10年，贷款年综合回报率不低于贷款基准利率上浮5%之后的水平。贷款专项用于该项目建设。还款来源为项目建成投产后每年度收取的污水处理费、中水回用费和当地政府给予的污水处理协议性补贴款。

　　11 设备更新贷款

　　设备更新贷款是一种专门用于支持企业或机构更新和替换旧设备的贷款产品。这种贷款的主要目的是提高生产效率、服务质量和环保标准，同时促进经济的内循环发展。

表 环保水务领域申请设备更新贷款

　　1）应用领域

　　大规模设备更新和消费品以旧换新市场空间大，覆盖多个行业领域。根据《关于推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案的通知》(国发〔2024〕7号)，设备更新领域主要集中于工业机械、建筑和市政基础设施、交运设备、农业机械、教育文旅医疗设备等。

　　文件提出，加大财税、金融、投资等政策支持力度。在优化金融支持方面，引导金融机构加大对设备更新和技术改造、绿色信贷等方面支持力度。2024年4月7日，央行宣布在整合原有科技创新再贷款和设备更新改造专项再贷款的基础上，设立科技创新和技术改造再贷款，额度为5000亿元，利率1.75%，期限1年，可展期2次，每次展期期限1年，发行对象包括国家开发银行、政策性银行、国有商业银行、中国邮政储蓄银行、股份制商业银行等21家金融机构。原有设备更新改造专项再贷款是央行于2022年9月28日设立，专项支持金融机构以不高于3.2%的利率向制造业、社会服务领域和中小微企业、个体工商户等设备更新改造提供贷款。支持领域为教育、卫生健康、文旅体育、实训基地、充电桩、城市地下综合管廊、新型基础设施、产业数字化转型、重点领域节能降碳改造升级、废旧家电回收处理体系等10个领域设备购置与更新改造。

　　2）典型案例

　　该金融支持政策出台后，截至2024年5月末，广东地区已落地首批重点领域技术改造贷款2767万元。例如，位于广东揭阳市的先进制造业企业广东东粤化学科技有限公司，其负责的废弃资源回收利用项目为揭阳大南海石化区重要产业链项目，建成后每年能够将20万吨废塑料转化为高附加值化工原料，后续推广扩建有望缓解我国原油对外依存度，同时缓解废塑料处理中环境污染等问题。

　　建设银行广东省分行了解公司存在一定资金需求后，以项目贷款及系列产品为企业提供综合金融服务。5月27日，银行与公司成功签订8亿元技术改造贷款合同并实现首笔投放467万元，有力支持企业开展技术改造和设备更新。

编辑：赵利伟